Abaixo segue Parecer sobre a forma de desfazimento de bens inservíveis pelo Poder Público.
PARECER De: Procuradoria Municipal Para: Setor Administrativo
Ref: Ofício – Doação de Bens Inservíveis e Destinação de Lixo Eletrônico Recebido
em: 04/01/2013
Questão sob análise
1- Qual o procedimento adequado para a doação dos bens móveis inservíveis da municipalidade?
Sr. Administrador,
Em atenção à consulta formulada, apresento as seguintes considerações:
É cediço que os bens que integram o patrimônio público, sem exceção, são afetados pelo regime jurídico de direito público que, dentre outras imposições, exige a indisponibilidade da coisa pública e a impenhorabilidade dos bens públicos.
Todavia, os efeitos do tempo, o desgaste natural, bem como o avanço tecnológico são condições inexoráveis que atingem todo e qualquer patrimônio, podendo torná-lo imprestável para os fins a que se destina. Razão pela qual, para que a Administração Pública continue a desempenhar com eficiência as funções que dela se espera, necessário é que a mesma tenha resguardado o direito de desfazer dos seus bens inservíveis com o desiderato de preservar o interesse público e ambiental.
O desfazimento bens públicos inservíveis, destacadamente, através da doação, deve se nortear, precipuamente, pelo disposto no art.17 da Lei 8.666/93, que assim dispõe:
Art. 17. A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à existência de interesse público devidamente justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas:
[...]
II - quando móveis, dependerá de avaliação prévia e de licitação, dispensada esta nos seguintes casos:
a) doação, permitida exclusivamente para fins e uso de interesse social, após avaliação de sua oportunidade e conveniência sócio-econômica, relativamente à escolha de outra forma de alienação;[…]
§ 4o A doação com encargo será licitada e de seu instrumento constarão, obrigatoriamente os encargos, o prazo de seu cumprimento e cláusula de reversão, sob pena de nulidade do ato, sendo dispensada a licitação no caso de interesse público devidamente justificado; (Redação dada pela Lei nº 8.883, de 1994)
O artigo suso mencionado, no caput, lança requisitos gerais para a alienação dos bens da administração pública, quais sejam:
1- Existência de interesse público devidamente justificado;
2- avaliação prévia;
A alínea “a” do inciso II do referido artigo, dispõe especificamente sobre a hipótese de dispensa da licitação, hipótese esta que confere discricionariedade ao ente público para perquirir o interesse público através do juízo de oportunidade e conveniência em se proceder ou a não a licitação.
É pertinente mencionar que o Tribunal de Contas da União já se manifestou no sentido de que a avaliação pelo Administrador com vistas a doação de bens móveis, além de atender a fins e uso de interesse sociais, deve ser instrumentalizada e não se limitar a aferição econômica, mas especificar o mérito através da análise da oportunidade e conveniência que justifique ser a doação a melhor forma de alienação no caso concreto.
GRUPO I – CLASSE I – Primeira Câmara- TC-016.560/2005-8.
Natureza: Recurso de Reconsideração.
Entidade: Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial - Departamento Regional em Sergipe - SENAC/SE.
Recorrentes: Carlos Eduardo Lazzaro Traversa e Antônio Fernando Pereira de Carvalho.
Advogados constituídos nos autos: não há.
SUMÁRIO: RECURSO DE RECONSIDERAÇÃO. PRESTAÇÃO DE CONTAS. CONTAS IRREGULARES, MULTA. CONHECIMENTO. IMPROCEDÊNCIA DOS ARGUMENTOS. NEGADO PROVIMENTO [...].10. Alegação: Quanto à doação de 255 bens do SENAC, todos os procedimentos do SENAC são justificados, principalmente os de desfazimento de bens, que ocorreram por que tais bens não tinham mais condição de uso, sendo que o custo de leiloá-los seria maior que o valor a ser arrecadado.
11. Análise: A mera alegação de que o procedimento de desfazimento de bens foi justificado, sem o devido respaldo probatório, não supre a irregularidade que ensejou a condenação dos responsáveis, qual seja a doação de bens inservíveis sem a realização de uma avaliação prévia da oportunidade e da conveniência de tal procedimento, em detrimento de outras formas de alienação, como o leilão. Ressalte-se que também não houve a demonstração de que o custo da realização de leilão seria superior ao valor arrecadado com a alienação dos bens.
Esse também é o entendimento do TCE de Minas Gerais, vejamos:
PLENO – SESSÃO: 23/11/05
RELATOR: CONSELHEIRO WANDERLEY ÁVILA- DENÚNCIA Nº 700103
Versam os autos sobre denúncia formulada pelo Sindicato Intermunicipal dos Trabalhadores da Indústria Energética de Minas Gerais – SINDIELETRO-MG, envolvendo a doação de aproximadamente 400 (quatrocentos) veículos da frota da Companhia Energética de Minas Gerais – CEMIG ao Serviço Voluntário de Assistência Social – SERVAS e a Secretarias de Estado.
[…] Examinando a documentação constante nos autos, constato que foram doados 475 veículos da frota da CEMIG ao Serviço Voluntário de Assistência Social – SERVAS, ao Centro de Artesanato Mineiro – CEART, à Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão – SEPLAG e à Secretaria de Estado de Desenvolvimento Social e Esportes – SEDESE, cujo valor de mercado, conforme avaliação de fls. 105/111, 130, 134/139 e 144, foi de R$ 4.641.531,00 (quatro milhões seiscentos e quarenta e um mil quinhentos e trinta e um reais).
[…] Nos termos da alínea "a", inciso II, do art. 17 da Lei nº 8.666/93, a doação de bens móveis dependerá de avaliação prévia, sendo dispensada a licitação quando a finalidade e uso forem de interesse social após avaliação de sua oportunidade e conveniência sócio-econômica.
[…] À vista do exposto, observo que a CEMIG, por meio de suas instâncias legais, decidiu pela doação de veículos inservíveis, utilizando-se, legitimamente, de seu poder discricionário, amparada na legislação que regulamenta a matéria.
Assim, voto com a relatoria pela improcedência da denúncia e arquivamento dos autos, devolvendo-lhe o processo para continuidade do julgamento.”
No que pertine a definição de fim e uso de interesse social, vejamos o posicionamento do doutrinador Jorge Ulisses Jacoby Fernandes:
O ato donativo deverá ter por objeto ‘fins e uso’ de interesse social. Ao estabelecer a concomitância desses dois substantivos, evidenciou o legislador ainda maior interesse restritivo. Pode ocorrer, por exemplo, que um determinado órgão decida doar móveis de escritório para uma unidade filantrópica. No caso, a finalidade da doação atenderá ao interesse social, mas a Administração deverá certificar-se de que o uso a ser dado ao bem guardará correlação com igual interesse social. É que muitas vezes a finalidade do ato não apresenta correlação com a utilização a ser dada ao móvel posteriormente, tal como ocorreria se os bens doados não fossem utilizados pela entidade exemplificada para os seus fins, mas transferidos para uso pessoal ou particular de um dos membros de sua diretoria. Não se pretende que a Administração adote atitude investigatória para acompanhamento dos bens, sendo suficiente que, no termo de doação, fique definida a forma/circunstância em que serão empregados os móveis.[...].(Jorge Ulisses Jacoby Fernandes, Vade-mécum de licitações e contratos: legislação selecionada e organizada com jurisprudência, notas e índices, 3ª edição, rev. atual. e ampl., 4ª tiragem, Belo Horizonte: Fórum, 2008, págs. 314/315)
Conforme melhor exegese do dispositivo legal alhures transcrito, em conformidade com os entendimentos dos órgãos de Controle Externo, pode-se se afirmar que a doação de bens da Administração Pública depende de :
1- Existência de interesse público devidamente justificado;
2- avaliação prévia dos bens a serem doados;
3- que os bens doados atendam à fim e uso de interesse social e
4- que tal medida apenas se dê após avaliação de sua oportunidade e conveniência sócio-econômica com relação a outras formas de alienação.
Uma vez que a doação de bens móveis prescinde de autorização legal, os procedimentos de doação bens públicos municipais devem ser minuciosamente detalhados e instrumentalizados, em observância aos princípios da legalidade, publicidade, motivação, finalidade e do interesse público.
Transcreve-se entendimento exarado pelo Superior Tribunal de Justiça:
Processo RMS 28112 / MS RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA 2008/0238168-8
Relator(a) Ministra DENISE ARRUDA (1126)Órgão Julgador T1 - PRIMEIRA TURMA
Data do Julgamento 17/12/2009
Data da Publicação/Fonte DJe 02/02/2010
Ementa PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. ACÓRDÃO FUNDAMENTADO. NULIDADE NÃO CONFIGURADA. DIREITO LÍQUIDO E CERTO NÃO DEMONSTRADO. NECESSIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. ANULAÇÃO DE SEUS PRÓPRIOS ATOS. POSSIBILIDADE. SÚMULAS 346 E 473/STF. PRECEDENTES DO STJ. DESPROVIMENTO DO RECURSO ORDINÁRIO.
[…] 2. No caso dos autos, a ora recorrente impetrou mandado de segurança contra ato do Governador do Estado de Mato Grosso do Sul, visando à suspensão da eficácia do Aviso de Anulação que invalidou o processo de doação de equipamentos hospitalares à impetrante, especificamente o Termo de Doação 007/2006.
3. Na hipótese examinada, não existe direito líquido e certo apto a amparar a pretensão mandamental, pois a Corte a quo, ao denegar a segurança, corretamente fundou o seu entendimento nas seguintes conclusões: a)a doação de bens públicos móveis e imóveis exige a observância obrigatória pela Administração Pública dos princípios da legalidade, motivação, finalidade e do interesse público, o que não ocorreu no caso dos autos; b) o processo administrativo de doação não atendeu aos requisitos previstos no Decreto-Lei Estadual nº 17, de 01/01/79 (art. 37, § 2º) e no Decreto Estadual nº 12.101/2006 (art. 24, § 5º, e art. 26), em razão da "não-caracterização dos bens doados como 'inservíveis e reaproveitáveis', condição sine qua non à alienação de bens sob aquela modalidade" e da "ausência de constatação de disponibilidade dos bens para desfazimento, o que deveria ter sido providenciada por comissão especificamente designada para tal"; c) não houve a imprescindível oitiva prévia da Procuradoria-Geral do Estado no processo de doação, prevista no Parecer PGE/PAA nº 002/2006; d) ocorreu omissão de fato relevante que viciou o ato jurídico, especificamente o pedido de desligamento da entidade do Sistema Único de Saúde logo após a conclusão do processo de doação; e) a impetrante não pode ser considerada terceiro de boa-fé, pois o ato de doação viciado foi formalizado entre parte interessada e a Administração, tampouco há falar em inobservância dos princípios do contraditório e da ampla defesa, em razão do encaminhamento de ofício para manifestação da impetrante sobre a anulação do processo de doação. [...]
Uma forma de se aperfeiçoar o processo de doação, para assegurar maior garantia aos procedimentos, é colher, antes da doação, parecer técnico de firma especializada ou técnico especializado, a fim de que não remanesçam dúvidas quanto ao acerto da providência escolhida.
Outrossim, imprescindível também é oportunizar, com prazo razoável, às instituições que tenham finalidade pública promoverem os requerimentos dos materiais.
Neste sentido, veja-se posicionamentos do Tribunal de Contas da União:
GRUPO I – CLASSE II – 1a Câmara TCU-016.560/2005-8 (c/ 1 volume)
Natureza: Prestação de Contas.
Entidade: Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial – Departamento Regional em Sergipe.
Ponto da Audiência: direcionamento dos processos de desfazimento em virtude da doação de 255 (duzentos e cinqüenta e cinco) bens do patrimônio do Senac/SE para associações de moradores sem que tivesse sido realizada uma avaliação prévia da oportunidade e conveniência da doação relativamente a outras formas de alienação;
Análise: De acordo com as informações contidas no Relatório de Auditoria/CGU n. 161239 às fls. 319/320, vol. 1, tal irregularidade já tinha sido detectada pelo Controle Interno em Prestações de Contas anteriores, tendo sido feitas, inclusive, recomendações por parte da Controladoria Geral da União nesse sentido.[...]
9.4.7. faça constar nos processos referentes a doações de bens considerados antieconômicos a análise do interesse público e social, parecer acerca das necessidades das entidades beneficiadas e a avaliação prévia da oportunidade e conveniência da doação, comparativamente a outras formas de alienação previstas na legislação pertinente, de modo a atender o disposto no art. art. 6º, inciso III, c/c os arts. 10 e 11 da Resolução Senac n. 801/2001;’
Assim, embora os responsáveis tenham demonstrado interesse em aperfeiçoar o processo de desfazimento desses bens inservíveis, não lograram elidir a irregularidade apontada uma vez que não demostraram porque efetuaram as doações sem que o pedido dessas entidades tivesse sido feito diretamente ao Senac, bem como não comprovaram por meios documentais a efetiva doação, o interesse público e social da doação, a situação dessas entidades beneficiárias como de assistência social à comunidades carentes e a avaliação da oportunidade e conveniência da doação, em detrimento de outras formas de alienação.
Além disso, os responsáveis em sua justificativa apenas informaram que os bens estavam sem ‘condições de uso’ e foram ‘colocados à disposição do setor de patrimônio’, mas não apresentaram nenhuma justificativa formal com a qual deveria se embasar a doação efetuada, pois de acordo com o art. 11, c/c o inciso V, do art. 10 da Resolução Senac n. 801/2001 (Regulamento de Licitações e Contratos do Senac), os casos de inexigibilidade de licitação devem ser circunstanciadamente justificados pelo órgão responsável.
ACÓRDÃO 3001/2007 - Primeira Câmara - TCU
Os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos na 1ª Câmara, em Sessão de 2/10/2007, ACORDAM, por unanimidade: Serviço Social
1. TC 012.718/2006-5
Classe de Assunto: II […] 1.3. ao Serviço Social da Indústria - Departamento Regional da Bahia que, quando da doação de bens inservíveis, agregue ao processo o termo de recebimento firmado por parte da entidade beneficiária, em consonância com o § 1º do art. 22 da Lei n. 9.784/1999.
Destaca-se ainda posicionamento do TCE/MG no sentido de que, primeiramente, deve-se ofertar os bens inservíveis aos demais órgãos da Administração Pública, e só depois oferecê-los às demais entidades de interesse público.
[DOAÇÃO OU EMPRÉSTIMO DE BENS MÓVEIS DE PROPRIEDADE DA CÂMARA MUNICIPAL A ENTIDADES RECONHECIDAS DE INTERESSE PÚBLICO] [...] pode a Câmara, fulcrada no princípio da razoabilidade, emprestar, alienar ou doar bens móveis inservíveis que estão sob o seu controle patrimonial, sem qualquer ingerência do Poder Executivo.
Com essa delineação, entendo que é razoável que os bens obsoletos e inservíveis sejam, primeiro, oferecidos aos demais órgãos da Administração Pública Municipal e só num segundo plano ofertados a entidades particulares de interesse público. […] Portanto, a doação de bens móveis encontra-se sujeita aos seguintes requisitos legais: existência de interesse público exaustivamente justificado, avaliação e licitação, sendo esta dispensada quando os fins e a utilização têm interesse social. Não poderá, pois, ser realizada em proveito pessoal ou particular. Informações Nº. processo: 671349 Data da sessão: 20/11/2002 Relator: CONS. MOURA E CASTRO Natureza: CONSULTA
A doação de bens inservíveis foi matéria disciplinada pelo Decreto Federal 99.658/90, que muito embora não tenham aplicação obrigatória aos Estados e Municípios, sua observância, de forma subsidiária à lei 8.666/93, é interessante, haja vista que, in casu, ante a ausência de lei municipal que regulamente o tema, o decreto ora mencionado é esclarecedor quanto as conceituações e classificações que se amoldam perfeitamente à realidade municipal.
Destaca-se o dispositivo que regulamenta a doação:
Parágrafo único. O material considerado genericamente inservível, para a repartição, órgão ou entidade que detém sua posse ou propriedade, deve ser classificado como:
a) ocioso - quando, embora em perfeitas condições de uso, não estiver sendo aproveitado;
b) recuperável - quando sua recuperação for possível e orçar, no âmbito, a cinqüenta por cento de seu valor de mercado;
c) antieconômico - quando sua manutenção for onerosa, ou seu rendimento precário, em virtude de uso prolongado, desgaste prematuro ou obsoletismo;
d) irrecuperável - quando não mais puder ser utilizado para o fim a que se destina devido a perda de suas características ou em razão da inviabilidade econômica de sua recuperação.
Art.15. A doação, presentes razões de interesse social, poderá ser efetuada pelos órgãos integrantes da Administração Pública Federal direta, pelas autarquias e fundações, após a avaliação de sua oportunidade e conveniência, relativamente à escolha de outra forma de alienação, podendo ocorrer, em favor dos órgãos e entidades a seguir indicados, quando se tratar de material:
I-ocioso ou recuperável, para outro órgão ou entidade da Administração Pública Federal direta, autárquica ou fundacional ou para outro órgão integrante de qualquer dos demais Poderes da União;
II- antieconômico, para Estados e Municípios mais carentes, Distrito Federal, empresas públicas, sociedade de economia mista, instituições filantrópicas, reconhecidas de utilidade pública pelo Governo Federal, e Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público;
III- irrecuperável, para instituições filantrópicas, reconhecidas de utilidade pública pelo Governo Federal, e as Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público[...];
Com lastro na Lei 8.666/93, Decreto Federal 99.658/90 e entendimentos dos órgãos de Controle Externo e do Superior Tribunal de Justiça, propõe-se alguns procedimentos a serem observados no processo de doação de bens moveis inservíveis da Administração Pública
Primeiramente, conforme já mencionado, desnecessária é a autorização legislativa para a doação de bens móveis inservíveis, a teor do art. 17 da Lei 8.666/93 e, ante a inexistência de Lei Estadual e Municipal que assim imponha.
Assim, o processo de desfazimento de bens, deverá, em apertada síntese, ser composto pelos seguintes procedimentos:
1- Portaria de designação da comissão de doação: Aconselha-se que a comissão seja ser composta por no mínimo 3 servidores do quadro municipal, instituída pelo Prefeito que deverá também definir seu presidente membros.
2- Arrolamento dos bens a serem doados: A comissão deve se proceder ao levantamento dos bens, através de um inventário descritivo (quantidade e qualidade), (origem, descrição e estado de conservação) aconselha-se que os materiais sejam distribuídos em lotes que facilitem sua classificação descritiva (observância à classificação dos bens em: ocioso, recuperável, antieconômico e irrecuperável de acordo como art.3º do Decreto 99.658/90).
3- Classificação dos Bens: Ultrapassado o prazo de disponibilidade do bem aos demais órgãos da Administração Pública Municipal, inicia-se o procedimento de declaração de inservibilidade dos bens, classificando-os conforme o art.3º do Decreto Federal 99.658/90 :
3.1 Laudo de averiguação física e avaliação dos bens discriminados como inservíveis, ociosos, antieconômicos, irrecuperáveis e recuperáveis.
3.2 Requisição de Laudos Técnicos que deverão e atribuir valor e mérito (inutilidade) (nocividade ambiental) ao objeto a ser avaliado, de forma a subsidiar a
3.3 Declaração de inservibilidade do bem(s) pela comissão.
3.4 Ou de viabilidade de recuperação e disponibilidade.
4- Disponibilização aos demais órgãos da Administração dos bens ociosos, recuperáveis ou antieconômicos: Realizado o arrolamento e a classificação dos bens, a comissão específica nomeada deverá analisar a possível serventia de bens ociosos ou econômicos que não estão sendo utilizados por determinado setor e que podem ter um melhor aproveitamento em outra repartição ou órgão da Administração Pública, que poderá ser feito por (cessão, permuta ou transferência). Aconselha-se encaminhar ofício aos Secretários Municipais para que, se manifestem, no prazo a ser determinado, pelo interesse no bem.
5- Elaboração de Relatório com justificativa pela opção de desfazimento: Decorrido o prazo de manifestação dos órgãos da Administração, a Comissão deverá elaborar relatório que justifique, no caso, ser a doação a melhor opção em detrimento das das outras modalidade de desfazimento (concorrência, leilão ou convite). Especificar (exaustivamente) o fim e uso de interesse social ( o relatório deve levar em conta os benefícios sociais da doação em contraposição a outra outra destinação que Administração Pública poderia dar), este relatório deve ser analisado e aprovado ou não pelo Prefeito Municipal.
6- Publicação de aviso (edital) de doação:
Neste documento deve conter (a título de exemplo):
1- nº portaria autorizativa,
2- relação dos bens as serem doados,
3- requisitos e documentos a serem implementados e apresentados pela entidade solicitante, ex: ( a) requerimento do responsável pela entidade; b) cópia de inscrição no CNPJ; c) prova de regularidade relativa à Seguridade Social (INSS) e ao Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS), d) demonstrativo de situação regular com encargos sociais instituídos por lei) e) certidão de regularidade fiscal perante a Fazenda Estadual, Municipal e Federal; f) cópia do ato constitutivo da entidade, devidamente registrado em órgão oficial e atualizado), g) estatuto social que comprove que a entidade mantenedora não possui fins lucrativos.
4- prazo para apresentação dos requerimentos;
5- modelo de requerimento;
6- constar a existência de cláusula no termo de doação de assunção da responsabilidade pelo donatário em proceder o descarte ecologicamente correto dos bens recebidos em doação, quando não lhe forem mais úteis, notadamente dos equipamentos eletrônicos e os potencialmente poluidores. quanto a destinação ambientalmente correta para os materiais inutilizáveis doados;
7- prazo para retirada do material;
8- ordem de preferência da doação, especificando que as despesas com o carregamento e o transporte ocorrerão integralmente pela solicitante;
7- Assinatura no Termo de Doação.
8- Encaminhamento do processo à Secretaria Competente para efetivar a baixa do bem: Pontue-se que os bens não deverão ser retirados até a efetivação da baixa.
Entende-se que a observância dos procedimentos acima, estão em consonância com a legislação atinente ao tema e aos entendimentos dos órgãos de Controle Externo, todavia, conclui-se que, em razão da complexidade do procedimento de desfazimento de bens públicos dominicais a edição de lei regulamentando a temática na esfera municipal, é medida que se impõe, bem como a elaboração (caso não exista) de procedimentos (documentos) administrativos acerca da responsabilidade sobre a conservação e aferição da inservibilidade.
Nathanaela Felícia Borges
Assessora Jurídica
Um comentário:
Obrigado. Será muito útil.
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